Depuis une vingtaine d’années, la modernisation des services publics est une priorité pour la plupart des gouvernements européens. En France, la réforme de l’Etat et de la fonction publique, initiée par la circulaire Rocard du 23 février 1989, n’est toujours pas arrivée à son terme. Pis, elle a pris énormément de retard. Depuis le début des années 1990, les gouvernements se sont succédé sans avoir réussi ou simplement essayé de toucher au statut des fonctionnaires. Si la France semble avoir opté pour une réforme « progressive », d’autres partenaires européens ont privilégié la voie express. C’est le cas de la Finlande. Un choix logique pour un pays où dialogue social rime avec efficacité.
En Finlande, le statut des agents de l’Etat a été précisé et uniformisé par la loi du 19 août 1994. Désormais, « la relation de travail dans la fonction publique est une relation de service de droit public dans laquelle l'Etat est employeur et le fonctionnaire l'exécutant du travail » (article 1, paragraphe 2). Comment les services de l’Etat ont-ils évolué depuis le 19e siècle ? En 1860, le Grand-duché de Finlande, alors sous domination russe, compte 4.700 officiers du gouvernement central. A la fin des années 1980, 215.000 personnes travaillent pour les services de l’Etat. En 2005, les agents de l’administration ne sont plus que 124.000. 20% d’entre eux sont liés à leur employeur par un contrat de droit privé. Le reste jouit d’un statut de droit public (loi des fonctionnaires n° 750/94 du 1er décembre 1994). Aujourd’hui, la Finlande compte ainsi environ 10 agents publics pour 100.000 habitants, contre 8 pour la France. Chez les deux partenaires européens, le secteur public représente 27% de la population active totale.
Qui est responsable de la gestion des administrations ?
Selon la Constitution finlandaise, les tâches administratives des ministères échoient, à l’instar des autres pays du Nord, à 120 agences centrales. L’objectif est de distinguer les responsabilités des concepteurs de celles des gestionnaires. Chacune de ces agences est rattachée à un ministère de tutelle et dirigée par un conseil d’administration. Depuis 1995, certaines de ces agences fonctionnent à la manière d’entreprises publiques.
Il existe trois types d’agences :
- Les premières ont le statut de personne morale de droit public. Elles sont entièrement financées par l’Etat et s’occupent des fonctions régaliennes (Trésor, police, armées).
- Les deuxièmes sont financées en partie par l’Etat, en partie par les recettes des services qu’elles offrent au public. Ces agences assurent principalement la gestion des universités et des laboratoires de recherches.
- Les dernières (postes et télécommunications, aviation civile, chemins de fer, imprimerie nationale) fonctionnent comme des entreprises commerciales et ne reçoivent aucun financement de l’Etat.
Les premiers employeurs de la fonction publique finlandaise sont les municipalités avec 20% des salariés. Ceux-ci travaillent essentiellement dans les services sociaux, de la santé et de l’enseignement. Ces fonctionnaires des communes sont soumis à un statut de droit public qui leur est propre. Les agences emploient elles aussi un certain nombre d’agents et gèrent de façon autonome leurs personnels. On observe cependant des transferts de personnels des ministères vers les agences. Le nombre de fonctionnaires décroît donc au profit du nombre de contractuels.
Contrairement à la France, l’emploi dans la fonction publique en Finlande n’est pas garanti. En effet, le système finlandais est un système d’emploi : les agents sont recrutés pour occuper un poste déterminé, parfois pour une période limitée. Leur progression et leur rémunération évoluent donc en fonction de leurs performances. En 1994, les directions des agences ont introduit partiellement la rémunération par résultats, préconisée par l'Office de l'emploi de l'Etat. Des nominations pour une durée déterminée peuvent parfois être décidées en fonction de la nature du travail. La principale distinction entre le système de fonction publique de carrière et le système de fonction publique d’emploi est que, dans le premier, le fonctionnaire a vocation à faire carrière dans l’administration. Dans le second, en principe, aucune carrière n’est organisée en faveur de l’agent. En Finlande, la loi atténue cette situation : les anciens fonctionnaires finlandais ont la priorité sur les candidatures externes lors des procédures de recrutement (loi du 19 août 1994, chapitre 7, paragraphe 32). Cette mesure donne ainsi la possibilité au fonctionnaire de faire carrière dans l'administration. Cependant, si l’agent souhaite évoluer, il devra changer d’emploi. En France, le recrutement fonctionne sur la base de concours. En Finlande, il est organisé de la même façon que dans le secteur privé.
Pour ce qui concerne le temps de travail hebdomadaire, les agents français sont avantagés : ils doivent 35 heures par semaine à leur employeur contre 36,25 pour les Finlandais. Au sein de l’Union européenne, les moins chanceux sont les fonctionnaires du Royaume-Uni et de l’Irlande (41 heures hebdomadaires). Les agents de l’Etat français figurent d’ailleurs parmi ceux qui travaillent le moins et le moins longtemps en Europe. La durée de cotisation ou de résidence pour bénéficier d’une pension maximale est de 37,5 années en France contre 40 en Finlande (50 aux Pays-Bas et 30 au Luxembourg et en Suède). Autre différence majeure entre les deux pays : la France compte quatre fois plus d’emplois à temps partiel dans les services publics qu’en Finlande. Notons que, sur les rives de la Baltique, si les fonctionnaires ont droit de grève, ils ne peuvent l’exercer qu’après des délais assez longs prescrits pour permettre des négociations. Le système français laisse peu d’autonomie aux décideurs locaux pour ce qui concerne le recrutement, la rémunération, les primes, les promotions. La Finlande (comme la Suède et le Royaume-Uni) a de son côté fait le choix d’une décentralisation totale.
Depuis plusieurs années, toujours dans l’optique d’une modernisation et d’une rationalisation de sa fonction publique, la Finlande s’est engagée à lutter contre la corruption. Le 30 août 2001, le gouvernement a adopté une résolution qui définit les principes directeurs de la politique du personnel. Ces principes visent à développer une « culture de travail » commune fondée sur des valeurs communes, ce dans toute l’administration. Cette culture de travail repose sur des règlements, la formation et le contrôle. Le 11 septembre 2002, un projet visant à développer le sens de l’éthique pour lutter contre la corruption a été lancé par le Ministère des finances finlandais. Un code de conduite a été mis en place. Au niveau local, un guide d’étique intitulé « Règles de bonne gouvernance locale » avait déjà été publié en 1993. Quel est le résultat de toutes ces mesures ? Selon le rapport de Conformité sur la Finlande, publié en 2003 par le Groupe d’Etats contre la corruption (GRECO), la Finlande a mis en œuvre la plupart des recommandations de cet organisme.
Depuis plus de dix ans, la fonction publique finlandaise fonctionne donc selon un schéma nouveau. En dépit de la rapidité de la mutation et de la modernisation de ses services publics, la Finlande doit encore, selon l’Organisation de Coopération et de Développement Economiques (1), en améliorer l’efficience. Pour assurer la viabilité de ses finances publiques, l’OCDE recommande par exemple de rendre plus de services payants tout en faisant davantage appel au secteur privé comme prestataire. Quoi qu’il en soit, le système établi semble pérenne. Cette réussite pourrait inspirer les prochains gouvernements français.
(1) Source : étude économique de la Finlande, mai 2006.
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