Les réformes constitutionnelles jusqu'à ce jour

Les lois constitutionnelles actuelles de la Finlande sont les suivantes: la Forme de Gouvernement (1919), la Loi organique de la Chambre des Représentants (1928), la Loi sur le Droit de la Chambre de contrôler les actes des membres du Gouvernement et du Chancelier de la Justice ainsi que la Loi sur la responsabilité ministérielle, c'est à dire sur la légalité des actes de l'Ombudsman parlementaire (1922) et la Lois sur la Haute cour (1922). Les besoins de modifier la Forme de Gouvernement et les pressions dans ce sens furent peu nombreuses durant les cinquante premières années de l'indépendance de la Finlande. Il fallut, en fait, pour voir véritablement s'amorcer la réforme de fond de la Constitution et des lois constitutionnelles en général, attendre les années 1970; un Comité des affaires constitutionnelles, qui réfléchit à la réforme globale des lois constitutionnelles, fut alors institué. Lorsque ce Comité rendit son rapport intermédiaire, en 1974, il apparut néanmoins que les conditions nécessaires à une réforme de fond des lois constitutionnelles n'étaient pas réunies, ce qui détermina l'orientation vers des réformes partielles, lesquelles furent nombreuses à partir des années 1980.

Les principes les plus essentiels de la Forme de Gouvernement sont restés inchangés pendant des décennies, ce qui n'a pas empêché la Constitution de s'adapter en fonction des besoins du moment. La flexibilité qu'elle permet s'explique par la procédure des lois d'exception, qui compte parmi ses caractéristiques. En Finlande, une lois d'exception désigne une loi décrétée selon la procédure prévue pour légiférer en matière de loi constitutionnelle et qui, sans amender le texte de la Constitution, signifie une dérogation de fait par rapport à celle-ci. Cette procédure a largement été utilisée en Finlande. Le recours à cette procédure n'a pas été limité uniquement aux situations d'exception; il s'est étendu, dans les circonstances normales, à des lois décrétées pour répondre à des besoins durables. Cette institution a revêtu une importance particulière pour le fonctionnement du régime de droit fondamental. La procédure d'exception a également été utilisée, de manière croissante, au cours des dernières décennies pour satisfaire à des obligations qui étaient en contradiction avec la Constitution - comme par exemple les traités relatifs à l'Espace économique européen et l'adhésion à l'Union européenne. Au total, 869 lois d'exception ont été adoptées entre 1919 et 1995. Le nombre des nouvelles lois d'exception adoptées, en nette diminution dans les années 1980, a de nouveau augmenté au cours de la décennie qui s'achève. Parmi les lois d'exception adoptées entre 1919 et 1995, quelques 180 - soit 21% du total - sont encore en vigueur.

La teneur des réformes constitutionnelles réalisées

La première grande réforme constitutionnelle - grande par le nombre des articles - est intervenue en 1983, date à laquelle de nombreuses dispositions importantes pour le Parlement - essentiellement des dispositions de la Loi organique de la Chambre des Représentants - ont été remaniées. Mais il fallut attendre 1987 pour qu'intervienne une réforme plus étendue et plus importante dans sa teneur; une réforme qu'il y a lieu de qualifier de première grande réforme partielle des lois constitutionnelles de la Finlande. La Constitution s'enrichit alors des dispositions relatives au référendum consultatif, au mode de scrutin de l'élection du Président de la République - qui fut modifié, passant du suffrage indirect à un système combinant suffrage direct et élection de Grands électeurs -, à la révision des pouvoirs du Président de la République, et à la modification de la procédure législative sur l'ajournement des lois ordinaires en réduisant la durée de l'ajournement d'une proposition de loi; un dispositif de lecture particulier fut créé pour diverses lois dites de contrôle et de régulation.

Parmi les vastes réformes constitutionnelles de la décennie en cours, la première chronologiquement - en 1991 - fut la réforme du mode de scrutin de l'élection présidentielle et la révision de certains pouvoirs du président. L'élection du Président de la République devint un scrutin direct, à deux tours le cas échéant. Par la même occasion, l'exercice de la fonction présidentielle était limité à deux mandats consécutifs, de six ans chacun. La première élection présidentielle selon cette nouvelle formule a eu lieu en 1994. Les pouvoirs présidentiels ont aussi été révisés, de telle sorte que le Président ne peut décider la dissolution de la Chambre qu'à l'initiative motivée du Premier Ministre, après avoir entendu le Président de la Chambre et les groupes parlementaires, la Chambre étant par ailleurs réunie. Par suite de cette réforme, le Président peut démettre le gouvernement ou un de ses membres, après une motion de censure qui leur est défavorable ou en raison d'une demande de démission formulée. La démission peut être accordée à un membre du gouvernement pour une autre raison uniquement à l'initiative du Premier Ministre. La Forme de Gouvernement a aussi été complétée à cet égard par une disposition selon laquelle le conseil des Ministres doit, sans tarder, communiquer son programme à la Chambre sous la forme d'une notification, à l'issue de laquelle suit un vote sur la confiance. A cette même occasion, l'exigence selon laquelle un ministre doit être citoyen Finlandais de naissance a été abandonnée. Il suffit que la personne nommée ministre soit de nationalité finlandaise. En 1991, les dispositions relatives à l'économie publique, dans la Forme de gouvernement et dans la Loi organique de la Chambre des Représentants, ont été révisées.

La résurgence de la réforme constitutionnelle, dans les années 1980, a pour caractéristique d'avoir été dirigée par la Chambre, à l'occasion des révisions constitutionnelles opérées, par ses avis motivés, destinés à guider l'activité du gouvernement. En adoptant, durant la législature de 1987 à 1991, les réformes constitutionnelles visées ci-dessus, la Chambre stipulait par la même occasion que le gouvernement poursuive les préparatifs de la réforme de la Constitution, afin de rééquilibrer les pouvoirs du Président de la République et ceux du Conseil des Ministres et, de ce fait, de renforcer la position de la Chambre comme institution suprême de l'Etat. La Commission des affaires constitutionnelles a précisé les objectifs de la réforme - en particulier, la procédure de formation du gouvernement - et elle a aussi accordé une attention particulière aux dispositions régissant la gestion des affaires étrangères. En juin 1992, la Chambre a adopté une révision de la Loi organique de la Chambre: l'ordre selon lequel les lois fiscales sont examinées a été abandonné, et la possibilité de les ajourner à la législature suivante - par une minorité de 1/3 - a été sensiblement réduite. Dans ce contexte, la Chambre a également adopté une résolution laissant entendre que le gouvernement devait poursuivre la réforme constitutionnelle afin de parlementariser les pouvoirs du Président de la République.

En 1993, les lois constitutionnelles ont été amendées en raison du Traité instituant l'espace économique européen (EEE), entré en vigueur au début de l'année suivante. Ces changements avaient pour objet, afin de préserver les possibilités laissées à la Chambre d'influer sur le développement vers l'intégration européenne, de réparer par des mesures internes les changements susceptibles d'affaiblir la position de la Chambre, qui auraient suivi la création de l'espace économique européen et une éventuelle adhésion de la Finlande aux Communautés européennes. Le nouvel article 33a, qui fut alors ajouté à la Constitution, énonçait que la Chambre participe à l'élaboration, au niveau national, des décisions prises par les institutions internationales, comme le décrète la Loi organique de la Chambre des Représentants. De même, la Loi organique de la Chambre des Représentants s'enrichit d'un nouvel article 4a, dont les dispositions ont pour objet de garantir que la Chambre dispose de toutes informations utiles sur les questions relatives à l'Espace économique européen et peut, efficacement, participer à l'élaboration, au niveau national, de telles affaires.

L'adhésion de la Finlande à l'Union européenne (UE), survenue au début de 1995, a donné lieu, en 1994, à une révision de la Loi organique de la Chambre des Représentants. Les dispositions ajoutées à cette loi au stade de l'adhésion à l'EEE ont été adaptées de manière à répondre aux besoins résultant de l'adhésion à l'UE. Les dispositions relatives au Conseil européen et aux conférences intergouvernementales étaient également nouvelles. Il était ainsi décrété que le Premier Ministre a l'obligation d'informer à l'avance, respectivement, la Grande Commission de la Chambre sur la réunion du Conseil européen, et la Commission des affaires étrangères sur la politique étrangère et de sécurité commune. Après ces réunions, le Premier ministre rend compte à la Chambre ou à la commission ad hoc des affaires qui y ont été examinées. Des dispositions similaires s'appliquent aux conférences intergouvernementales, lors desquelles la révision des traités d'Union est examinée.

Entrée en vigueur au début d'août 1995, la réforme du droit fondamental compte parmi les changements les plus significatifs apportés à la Constitution, dans les années 1990. Ce vaste projet législatif s'est traduit par la révision complète du Chapitre 2 de la Forme de Gouvernement. En outre, la possibilité d'ajourner des lois ordinaires, du moins ce qui était encore en vigueur, pour les renvoyer à la législature suivante a été éliminée ce qui signifiait le passage définitif au parlementarisme majoritaire dans la légifération des lois ordinaires.

Les amendements de la Constitution mis en oeuvre durant la dernière décennie et la décennie en cours ont renforcé la position de la Chambre et ses possibilités de fonctionnement; ils s'inscrivent, peut-on dire, dans la tradition constitutionnelle fondée sur la Forme de Gouvernement de 1919. Malgré le rôle de la Chambre en tant qu'institution suprême de l'Etat et malgré la responsabilité parlementaire du Gouvernement vis-à-vis de la Chambre, le Président de la République possède des prérogatives indépendantes dans le régime finlandais; de même, les prérogatives de la Chambre et du Gouvernement font place à tout un éventail de mécanismes qui s'équilibrent entre eux. On se souviendra, par ailleurs, que le nouveau mode de scrutin de l'élection du Président de la République - avec le passage au suffrage direct à deux tours -, adopté au début de la décennie, permet d'évaluer, au moins indirectement, la position du Président de la République par rapport au renforcement des autres institutions de l'Etat. Les réformes partielles qui ont été réalisées répondent très bien à l'objectif d'équilibre entre la représentation populaire et l'exécutif suprême.

Le projet Constitution 2000

Le système finlandais à quatre lois constitutionnelles est exceptionnel, sur le plan international. Dans la plupart des pays d'Europe, par exemple, les dispositions constitutionnelles ont été rassemblées dans un seul et même acte constitutionnel. Le problème majeur qui a résulté, en Finlande, de l'éclatement des normes constitutionnelles en plusieurs lois constitutionnelles, est l'affaiblissement de la clarté du dispositif constitutionnel et de sa logique. Il est plus difficile d'appréhender la Constitution lorsque les grands principes fondamentaux régissant l'Etat ne ressortissent pas à un seul et même document cohérent. En particulier, la distinction entre la Forme de Gouvernement et la Loi organique sur la Chambre des Représentants a reflété, symboliquement, une sorte de dichotomie du régime étatique; la réglementation du pouvoir gouvernemental y a été différenciée et placée dans un document différent de celui qui régit la représentation populaire. Par contre, les dispositions relatives à la composition de la Chambre et à son fonctionnement ainsi qu'à la procédure législative sont quasiment absentes, à l'heure actuelle, de la Forme de Gouvernement. De même, la majeure partie des dispositions régissant l'interaction et les relations entre la Chambre et le Conseil des Ministres, essentielles sur le plan du parlementarisme, sont basées sur la Loi organique de la Chambre des Représentants. La Forme de Gouvernement laisse également à la Loi organique de la Chambre le soin de statuer sur une disposition constitutionnelle aussi majeure que l'ordre prescrit pour édicter et pour amender la Constitution.

Il n'y a pas eu, en Finlande, de principe uniforme de rédaction des dispositions de la Constitution. La Loi organique de la Chambre des Représentants, en particulier, prévoit de nombreuses dispositions de procédure relatives à l'organisation des travaux parlementaires sur le plan technique, des dispositions qui ne relèvent pas, naturellement, du niveau de la loi constitutionnelle.

Les lois constitutionnelles ont été amendées à plusieurs reprises, au cours des dernières années. Durant la législature de 1991 à 1995, par exemple, 28 lois amendant la Constitution ont été définitivement adoptées. Un tel nombre de réformes distinctes est problématique sur le plan du prestige et du statut juridique des lois constitutionnelles. Ce fait a également compliqué la logique interne de la Constitution.

Pour les raisons qui précèdent, il était donc justifié de s'interroger, et de demander si la Constitution finlandaise pouvait encore être développée, de manière satisfaisante, par des révisions partielles. En particulier la clarté et la logique de la constitution parlent en faveur de l'abandon du système à plusieurs lois constitutionnelles et de la réunion de toutes les dispositions assimilables au niveau de la loi constitutionnelle en une seule et même nouvelle Constitution cohérente.

Le fond et l'avancement du projet

Afin de mettre en oeuvre les avis motivés qui ont été adoptés par la Chambre lors des révisions de la Constitution, le Conseil des Ministres avait confié, au début des années 1990, à des comités et à des commissions institués par ses soins et composés en partie de parlementaires et en partie de fonctionnaires, les projets de réforme des lois constitutionnelles que prônaient les avis. Sur la base des propositions de ces comités, en novembre 1994, le gouvernement saisit la Chambre d'une proposition de législation relative à certains pouvoirs des plus hautes institutions de l'Etat, proposition qui avait pour objet de renforcer la position de la Chambre en tant qu'organe suprême de l'Etat. La compétence du conseil des ministres, assujetti à la confiance de la chambre devait être renforcée lors de la préparation des décisions, de la promulgation des décrets et des nominations par le Président. Le plus important des changements proposés était lié à la procédure de formation du Conseil des Ministres, de telle sorte que la Chambre aurait, de facto choisi le Premier Ministre.

Dans les années 1990, la Commission des affaires constitutionnelles de la Chambre avait, à plusieurs reprises, exprimé ses vues sur la nécessité d'unifier les lois constitutionnelles. Durant la session ordinaire de 1994, dans son rapport sur la proposition relative aux pouvoirs des plus hautes institutions de l'Etat, la Chambre considérait qu'après les réformes partielles - déjà menées et en cours - de la Constitution, il était indispensable de faire porter l'attention sur la cohérence interne de la Constitution. La Commission des affaires constitutionnelles a donc proposé d'entreprendre le travail de révision et de réécriture de la Constitution, avec comme objectif qu'en l'an 2000 les actuelles lois constitutionnelles de la Finlande soient rassemblées en une seule et même forme de Gouvernement.

Lorsqu'ils élaborèrent ensemble le programme gouvernemental du nouveau cabinet formé au lendemain des élections parlementaires de mars 1995, les partis gouvernementaux sont convenus de rejeter le projet de réforme de la Constitution encore à l'examen à la Chambre et fondé sur une proposition du gouvernement sortant. Par la même occasion, le programme gouvernemental constatait que l'administration parlementaire et la protection juridique constitutionnelle des citoyens seraient renforcés, que le besoin d'unifier et d'actualiser les lois constitutionnelles seraient établis et que les modifications conséquentes à apporter à la législation seraient réalisées; il constatait également que la réforme constitutionnelle serait poursuivie, l'objectif étant une nouvelle Constitution homogène.

Afin de mettre en oeuvre le projet Constitution 2000 visé par le programme gouvernemental, un groupe de travail composé d'experts fut institué au printemps de 1995 (le Groupe de travail Constitution 2000); il était chargé d'établir quelle était la nécessité d'unifier et d'actualiser les lois constitutionnelles, quelles étaient les questions de droit constitutionnel et liées à la réalisation technique de la Constitution, relatives à l'élaboration d'une Constitution homogène, pour les besoins d'un comité parlementaire qui serait institué plus tard; il était enfin chargé d'élaborer une proposition relative à la structure et à la systématique de constitution homogène. Le Groupe de travail Constitution 2000 proposa que toutes les dispositions jugées de niveau constitutionnel soient rassemblées en une nouvelle Constitution homogène. Le groupe de travail nomma les questions majeures de droit Constitutionnel qui devaient être décidées dans le cadre de la réforme: réduction de la réglementation constitutionnelle relative à la Chambre, développement des relations entre les plus hautes institutions de l'Etat, clarification des relations de pouvoir et de responsabilité sur les affaires internationales, et prise en compte de l'adhésion à l'Union européenne dans la Constitution, contrôle a fortiori de la constitutionnalité des lois, procédure relative à la législation d'exception, et régime de responsabilité juridique des ministres. Conformément à son mandat, le groupe de travail élabora aussi une proposition de structure d'une nouvelle Constitution. Le nombre des articles de celle-ci devrait être limité à environ 130 - les normes constitutionnelles actuelles en comptent 235.

Une fois bouclés les travaux du groupe d'experts, le Conseil des Ministres institué, en janvier 1996, un comité composé essentiellement de députés (le Comité Constitution 2000) chargé d'élaborer une proposition de nouvelle Constitution homogène, destinée à entrer en vigueur à la date du 1er mars 2000. Le comité institué devait élaborer sa proposition de nouvelle Forme de Constitution de la Finlande, laquelle remplacerait les quatre lois constitutionnelles actuelles, dans la forme de la proposition du gouvernement. Le Comité, qui boucla ses travaux le 17 juin 1997, proposa d'incorporer à la Forme de Gouvernement les dispositions relatives aux principes de la Loi organique de la Chambre des Représentants (Chapitre 1), aux droits fondamentaux (Chapitre 2), à la Chambre et aux députés (Chapitre 3), au fonctionnement de la Chambre (Chapitre 4), au Président de la République et au Conseil des Ministres (Chapitre 5), à la législation (Chapitre 6), à l'économie de l'Etat (Chapitre 7), aux relations internationales (Chapitre 8), à la jurisprudence (Chapitre 9), au contrôle de la légalité (Chapitre 10), à l'organisation de l'administration (Chapitre 11), et à la défense nationale (Chapitre 12).

Le gouvernement a saisi la Chambre, le 6 février 1998, de sa proposition de nouvelle Constitution, peaufinée sur la base des propositions du Comité Constitution 2000 et des avis reçus à ce sujet. L'objectif majeur de la proposition était d'unifier et d'actualiser les lois constitutionnelles. Cette proposition avait pour objet de renforcer les caractéristiques du parlementarisme finlandais. La Forme de Gouvernement proposée devait entrer en vigueur le 1er mars 2000.

La Commission des affaires constitutionnelles de la Chambre a examiné de manière approfondie la proposition du Gouvernement, durant le printemps et l'automne de 1998, avant de rendre son rapport unanime le 21 janvier 1999. La Chambre a adopté, presque à l'unanimité, la proposition de la Commission des affaires constitutionnelles de nouvelle Constitution de la Finlande, décidant, le 12 février 1999, d'ajourner après les élections parlementaires de mars 1999 la version définitive quant à sa teneur. La nouvelle Constitution entrera en vigueur le 1er mars 2000 si la nouvelle Chambre l'adopte en l'état par une majorité des deux tiers au moins, et si le Président de la République la ratifie. Son examen par la Chambre élue en mars 1999 devrait avoir lieu au printemps de 1999.

Définitivement adoptée par la Chambre en février 1999 quant à sa teneur, la proposition de nouvelle Constitution de la Finlande satisfait comme principal objectif du projet l'exigence d'uniformiser et d'actualiser les lois constitutionnelles de la Finlande. La nouvelle Constitution ne modifie pas les principes de la Constitution finlandaise, mais elle corrige et remanie celle-ci à partir des principes actuels. La nouvelle Constitution renforce aussi les caractéristiques parlementaires du nouveau dispositif constitutionnel, après les amendements apportés lors de l'examen par la Chambre et même au-delà de ce que le gouvernement avait proposé.

La nouvelle Constitution adopte la combinaison d'une structuration fondée sur des critères organisationnels et fonctionnels. La Constitution inclut ainsi des principes de la Loi organique de la Chambre des Représentants et, après les chapitres relatifs aux droits fondamentaux, les principales institutions de l'Etat - ainsi que les chapitres concernant leur organisation et leurs formes de prises de décision. Après cela, les dispositions relatives à certaines fonctions fondamentales de l'Etat, constituées en ensembles distincts,- sont différenciées en chapitres comme la législation, l'économie publique, les relations internationales, la juridiction, le contrôle de la légalité, l'administration et la défense nationale.

Les décisions relatives à la structure de la Constitution tiennent également compte des changements survenus au niveau du poids des différents dossiers pour la société. En raison du processus d'intégration et d'internationalisation générale, la portée des questions internationales a sensiblement augmenté, raison pour laquelle les normes constitutionnelles relatives aux relations internationales et à l'Union européenne ont été rassemblées en un chapitre qui leur est consacré.

Sur le plan hiérarchique, la Constitution est le plus haut degré de dispositif de l'ordre législatif national - un dispositif qui constitue la base de tout le reste de l'ordre législatif. C'est aussi un symbole national essentiel, une sorte de charte de la République. Pour cette raison, la rédaction de la Constitution diffère de celle de la législation ordinaire. Les tournures qu'elle utilise sont plus solennelles que celles des autres lois. La rédaction de la Constitution s'est donc attachée à une certaine solidité: le texte de la Constitution doit être plus durable que le reste de la législation. Il fallait aussi, pour ce faire, que la nouvelle Constitution fût rédigée dans des termes suffisamment généraux, sans dispositions ou détails de caractère technique, sujets à la désuétude. Par ailleurs, les dispositions déclaratives, strictement politiques, se prêtent mal à la notion de constitutionnalité, qui souligne le caractère juridiquement contraignant de la Constitution finlandaise. La rédaction de la Constitution a, naturellement, modernisé certaines formulations utilisées dans la loi fondamentale tout en reconnaissant, d'un autre côté, une valeur propre à la continuité de la tradition constitutionnelle, en tirant parti d'expression établies.

La Chambre a cependant décidé, à propos de ce dernier principe mentionné, de s'écarter de la proposition formulée par la Commission des affaires constitutionnelles, relativement à la désignation de la nouvelle Constitution. La désignation "Forme de gouvernement de la Finlande", retenue dans la proposition du Gouvernement, était fondée précisément sur la continuité de la tradition constitutionnelle. La Commission des affaires constitutionnelles jugeait cependant plus significatif que ces principes le fait que la dénomination de la nouvelle Constitution couvre intégralement sa teneur tout en étant noble. La Commission estimait que la désignation "Constitution" satisfait à ces caractéristiques. La Chambre, sur proposition de la Commission des affaires constitutionnelles, a adopté à l'unanimité le titre "Constitution de la Finlande" pour désigner la nouvelle Constitution.

Conformément aux principes généraux, relatifs à la structure et à la rédaction de la Constitution, la nouvelle Forme de gouvernement se divise en 13 chapitres, comme suit:

Chapitre 1er: Les principes du mode de gouvernement

Chapitre 2: Les droits fondamentaux

Chapitre 3: La Chambre et les députés

Chapitre 4: Le fonctionnement de la Chambre

Chapitre 5: Le Président de la République et le Conseil des Ministres

Chapitre 6: La législation

Chapitre 7: L'économie de l'Etat

Chapitre 8: Les relations internationales

Chapitre 9: L'application de la loi

Chapitre 10: Le contrôle de la légalité

Chapitre 11: L'organisation de l'administration et l'autonomie administrative

Chapitre 12: La défense nationale

Chapitre 13: Les dispositions finales

Les principes du mode de gouvernement et les droits fondamentaux

Le chapitre consacré aux principes du mode de gouvernement confirme le régime républicain, la souveraineté de l'Etat, l'intégrité de la valeur humaine, l'appartenance du pouvoir au peuple, le principe de la démocratie représentative et le rôle de la Chambre en tant qu'institution suprême, la répartition des attributions d'Etat en matière de pouvoir législatif, de pouvoir gouvernemental, l'indépendance des tribunaux, le principe du parlementarisme et le principe de l'Etat de droit.

De même que dans le dispositif Constitutionnel actuel, l'adhésion de la Finlande à l'Union européenne n'est pas mentionnée séparément si ce n'est dans le contexte des relations entre le Conseil des Ministres et la Chambre. Ainsi, la Chambre s'est ralliée à l'idée, qui ressort de la proposition du gouvernement, selon laquelle l'évocation indirecte de l'adhésion dans les dispositions du chapitre 8 (relations internationales) est suffisante.

Les dispositions relatives au droit fondamental du chapitre 2 de la Forme de Gouvernement actuellement en vigueur ont été entièrement révisées à partir du 1er août 1995. Ces dispositions sont maintenant reprises, pratiquement en l'état, dans le chapitre 2 de la nouvelle Constitution.

Le dispositif relatif à la Chambre

L'un des objectifs majeurs de la réforme constitutionnelle a été, avant tout, de développer la Constitution de la Finlande dans une direction qui souligne le principe du parlementarisme. La nouvelle Constitution renforce d'ailleurs, de diverses manières, le rôle de la Chambre en tant qu'institution suprême de l'Etat tout en améliorant les conditions de fonctionnement de la Chambre. La nouvelle Constitution n'introduit pas de changements fondamentaux dans la teneur des dispositions relatives à son organisation et à son fonctionnement. La réglementation relative à la Chambre et aux députés reste donc, pour l'essentiel, inchangée dans sa teneur.

La nouvelle Constitution passe du dispositif actuel, avec ses quatre lois constitutionnelles, à un texte Constitutionnel unique; en d'autres termes, la loi constitutionnelle qui, précisément, régissait jusqu'à présent la Chambre et son fonctionnement - la Loi organique de la Chambre des représentants - est annulée et disparaît. La réglementation du fonctionnement de la Chambre est simplifiée en transposant dans le Règlement de la Chambre une bonne partie des dispositions relatives à l'organisation détaillée de son travail, incluses dans la présente Loi organique de la Chambre des Représentants. La nouvelle Constitution ne reprend, essentiellement, parmi les dispositions relatives à la Chambre, que celles relatives au rôle de la Chambre en tant qu'institution suprême de l'Etat ou qui définissent essentiellement les tâches de la Chambre, son organisation et son système de prise de décision ou encore le rôle des députés, et qui ont clairement une signification autre que sur le plan strictement interne pour la Chambre Les dispositions constitutionnelles relatives à la Chambre sont essentiellement énoncées au chapitre 3 (La Chambre et les députés) et au chapitre 4 (Le fonctionnement de la Chambre) de la Constitution.

La nouvelle Constitution assouplit la réglementation constitutionnelle, relative à la Chambre en améliorant les possibilités laissées à cette dernière de décider, en toute indépendance, des nouvelles questions qu'elle entend débattre. Toutes les formes d'introduction de dossiers ne sont plus rendues dépendantes du niveau constitutionnel; la Chambre peut décider de ce qu'elle inscrit à l'ordre du jour de ses travaux. Sur le droit de chaque député de poser des questions et sur les débats d'actualité organisés à la Chambre, seule une disposition générale est énoncée dans la Constitution. La réglementation plus détaillée, relative à l'heure des questions et au débat d'actualité, est transférée dans le Règlement de la Chambre. La procédure d'interpellation et de motion de censure est simplifiée, et l'établissement d'une commission d'enquête provisoire, chargée d'examiner et de clarifier toute question ou toute injustice sociale importante est rendue possible.

Le droit de parole laissé à chaque député - exceptionnellement vaste dans la comparaison internationale, et illimité - reste ce qu'il était. Ce droit de parole du député reste une grande question de principe. La Commission des affaires constitutionnelles a cependant considéré, dans son Rapport sur la Constitution, que la disposition relative à la liberté de parole du député ne peut constituer un obstacle à des arrangements pratiques au niveau de l'ordre du jour, qui limitent provisoirement seulement la plein liberté de parole et qui traitent les députés sur un pied d'égalité.

Jusqu'à présent également, et selon la Loi organique de la Chambre des Représentants, la Chambre a eu le droit de recevoir du Conseil des Ministres et des ministères compétents les informations requises par elle pour l'examen des dossiers, et de même elle a eu le droit de recevoir des commissions la mise au point relative au dossier qui relève de ses compétences. La nouvelle Constitution élargit le droit de la Chambre d'être informée, de telle sorte que chaque député a également le droit de recevoir de l'autorité les informations nécessaires à l'accomplissement de sa fonction de député, lorsque ces informations ne sont pas jugées secrètes et si elles ne concernent pas le projet de loi de finances en préparation.

La procédure législative à la Chambre est rationalisée et intensifiée en passant, dans l'examen en séance plénière des travaux préparatoires en commission, à deux lectures au lieu de trois à l'heure actuelle.

Les mesures de contrôle que la Chambre exerce sur le Conseil des Ministres et sur l'administration dans son ensemble sont intensifiées en faisant de la Cour des Comptes, chargée de contrôler la gestion de l'économie publique et le respect du budget de l'Etat et placée jusqu'ici sous la tutelle du ministère des Finances, un office indépendant.

Le nouveau Règlement intérieur de la Chambre, qui complète les dispositions constitutionnelles la concernant et qui, sur le plan de son statut normatif dot être considérée de facto comme un niveau de loi parlementaire, entrera en vigueur en même temps que la nouvelle Constitution, le 1er mars 2000.

Le Président de la République et le Conseil des Ministres

Les principaux changements sur le fond, qui ont été introduits dans la nouvelle Constitution, portent sur les dispositions constitutionnelles relatives aux formes de prise de décision par le Président de la République et par le Gouvernement. Le mode de scrutin de l'élection présidentielle et le mandat du Président restent en l'état. Les dispositions relatives à la procédure de prise de décision par le Président de la République sont précisées et, en même temps, le rôle responsable de la Chambre et du Conseil des Ministres, lequel doit jouir de sa confiance au niveau de la prise de décision par le Président de la République. La principale règle énoncée dans la nouvelle Constitution stipule que le Président de la République prend ses décisions au Conseil des Ministres et sur proposition de celui-ci quant à leur teneur. Comparé à la situation présente, le changement le plus significatif est le transfert du pouvoir de décision en dernier recours; celui-ci est transféré du Président de la République au Conseil des Ministres en ce qui concerne les propositions faites ou annulées par celui-ci, y compris les propositions concernant les affaires de politique étrangère. Examinant le projet de loi constitutionnelle, la Chambre a aussi décidé que les décisions présidentielles sur les affaires relatives aux ordres militaires doivent, par souci de cohérence interne de la Constitution, être liées à l'influence du ministre responsable vis-à-vis de la Chambre.

Au chapitre de la formation du Conseil des Ministres, la nouvelle Constitution signifie que la désignation du Premier Ministre revient, dans la pratique, à la Chambre. Ainsi se trouvent renforcées les garanties du principe inhérent à la démocratie représentative, selon lequel la composition du Conseil des Ministres est définie, en fonction des possibilités, directement sur la base du résultat des élections législatives et de la position adoptée par la Chambre. La nouvelle Constitution signifie l'abandon du rôle directeur du Président de la République dans la formation du Conseil des Ministres. Le rôle du Président ne peut être souligné que si les négociations entre les groupes parlementaires n'ont pas permis de dégager une solution concrète sur la plate-forme et le programme gouvernementaux, et donc sur le candidat au poste de Premier Ministre.


Les relations internationales

Les dispositions contenues dans le chapitre 8 de la nouvelle Constitution, relatif aux relations internationales, ont pour double objet de clarifier le dispositif constitutionnel régissant ces relations, de conforter également l'exigence de caution parlementaire liée à la prise en décision dans le domaine de la politique étrangère, et de réaliser plus clairement encore son couplage avec les mesures décidées par le Président de la République. Dans la relation de fait, la nouvelle disposition de la Constitution régissant les affaires internationales (art. 93 de la Constitution) ne signifie pas de changement par rapport à la répartition des compétences entre le Président de la République, le Premier Ministre et la Chambre. Cette disposition stipule que le Président de la République dirige la politique étrangère de la Finlande, en collaboration avec le Conseil des Ministres. En règle générale, c'est néanmoins la Chambre qui adopte les obligations internationales et les dénonce, et c'est elle qui décide de rendre exécutoire les obligations internationales. Le Président de la République décide, avec le consentement de la Chambre, de la guerre et de la paix.

La préparation, à l'échelon national, des décisions prises au sein de l'Union européenne incombe au Conseil des Ministres, lequel décide des mesures conséquentes pour la Finlande qui s'y rapportent, à moins que la décision n'exige l'adoption par la Chambre. Aucun dossier particulier n'a été distingué de la compétence du Conseil des Ministres, laquelle, par conséquent, couvre aussi, notamment, les questions relatives à la politique étrangère et de sécurité commune de l'Union. La nouvelle Constitution permet aussi au Président de la République de jouer un rôle éminent à la tête de la politique étrangère, en même temps que la direction de la politique étrangère passe par la coopération étroite entre le Président et le Conseil des Ministres, afin de préserver l'unité de la politique étrangère et sa cohérence, tant au chapitre de la politique étrangère de la Finlande, en général, que dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune de l'Union européenne. L'obligation de coopération signifie que le Président de la République et le Conseil des Ministres veillent à s'informer mutuellement, de manière appropriée et en temps utile, des questions importantes pour la bonne gestion de la politique étrangère.

Les relations de compétence et de responsabilité concernant l'élaboration, au niveau national, des décisions communautaires restent en l'état, ce qui signifie la poursuite du système interactif mis en place, dès le début de l'adhésion de la Finlande à l'Union européenne, pour examiner les affaires communautaires, et qui a fait les preuves de son bon fonctionnement. Son objet était de garantir la possibilité laissée à la Chambre d'influer sur la préparation de toutes les décisions prises au sein de l'Union européenne qui, par leur teneur, ressortiraient aux compétences de la Chambre si la Finlande n'était pas membre de l'Union européenne.

L'ordre prescrit pour édicter la Constitution et le contrôle de la constitutionnalité

L'article 73 de la Constitution inclut une disposition relative à l'ordre plus complexe qui est prescrit pour édicter la Constitution, requis pour adopter, amender, annuler la Constitution ou y déroger. A l'instar de la pratique actuelle, l'ordre prescrit pour édicter la Constitution inclut prévoit deux procédures alternatives. Dans l'ordre bipartite de promulgation de la Constitution, la loi doit d'abord être adopté par la Chambre à la majorité simple, avant d'être ajournée à la première session ordinaire de la législature suivante, auquel cas elle doit, pour être adoptée en l'état, recueillir une majorité égale à au moins 2/3 des suffrages. L'ordre de promulgation accéléré prévoit que la proposition de loi doit d'abord être déclarée d'urgence par une majorité de 5/6ème des suffrages exprimés, après quoi elle peut être adoptée par la même Chambre, immédiatement après la proclamation de son urgence à la majorité des 2/3.

L'inclusion d'un ordre dit réduit, prescrit pour édicter la Constitution dans le système finlandais, est également proposé. Il concerne les décrets d'application des obligations internationales qui concernent la Constitution. Une proposition de décret d'application de cette nature peut être adoptée sans prononcer son urgence si elle recueille une majorité d'au moins 2/3 des suffrages exprimés. La Constitution prévoyait encore la possibilité d'adopter des lois d'exception, ce qui était l'une des particularités des lois constitutionnelles de la Finlande, et un des secrets de leur longévité. Bien que la possibilité d'édicter des lois d'exception soit maintenue dans la Constitution, leur champ d'application est cependant limité de telle sorte que seules des dérogations limitées à la Constitution seront possibles à l'avenir. En conséquence, les lois d'exception ne permettront plus de revenir sur les principales solutions contenues dans la Constitution. Le recours à la procédure de la loi d'exception devra être réfréné, à l'avenir, et il ne sera possible d'y recourir que dans certains cas exceptionnels et pour des raisons contraignantes.

Le régime de contrôle de la constitutionnalité des lois, en Finlande, peut être considéré comme d'anticipation et parlementaire. Le centre de ce contrôle est à la Chambre, dans la pratique, tout particulièrement à la commission des affaires constitutionnelles. Selon l'interprétation établie, les tribunaux ou les autres organes extraparlementaires n'ont pas le droit d'examiner la constitutionnalité de la loi et ils n'ont pas le droit de ne pas appliquer une loi sous prétexte que celle-ci serait en contradiction avec la Constitution. On a estimé que l'aspect positif du système de contrôle finlandais est qu'il a permis d'éviter les conflits d'autorité entre les institutions de l'Etat qui, inévitablement, suivent l'intervention extérieure à la Chambre sur une loi adoptée par celle-ci. La nouvelle législation maintient le système actuel, qui souligne l'importance du contrôle à l'amont de la constitutionnalité des lois et le rôle directeur de la Commission des affaires constitutionnelles en matière de contrôle normatif.

Le seul contrôle à l'amont ne permet cependant pas de s'assurer de manière indéfectible qu'une loi ne serait pas en contradiction avec la Constitution. La création d'une cour constitutionnelle spéciale pour contrôler, à l'aval, la Constitutionnalité des lois marquerait un changement significatif pour tout le régime finlandais, ce qui explique qu'une telle cour constitutionnelle n'a pas été jugée nécessaire ni fondée, même à l'occasion de la réforme complète de la Constitution. Au lieu de créer une cour constitutionnelle le système de contrôle de la constitutionnalité des lois est toutefois complété, dans la nouvelle Constitution, par une disposition spéciale, relative à la primauté de la Constitution. Cette disposition prévoit que toutes les juridictions doivent donner la primauté à la disposition si, dans l'affaire juridique dont elle est saisie, l'application de la loi était manifestement en contradiction avec la Constitution. La juridiction ne pourrait alors évaluer en, général et sans lien avec un cas concret, si une disposition législative est ou non en contradiction avec la Constitution. La Constitution souligne aussi, à cet égard, le rôle d'institution suprême de la Chambre, dont les décisions législatives ne peuvent plus, une fois les lois adoptées, être généralement rendues litigieuses.