L’Union européenne (UE) serait-elle sans boussole suite aux rejets français et hollandais de la Constitution ? Il est vrai que l’UE est en train de réfléchir à la direction qu’elle doit prendre, mais elle n’est nullement en panne. Elle fonctionne et progresse, comme en témoignent les dernières décisions prises sur l’élargissement et sur le cadre financier. Le vote d’une constitution aurait certes clarifié les structures et simplifié les traités, mais ni son absence ni son report n’affectent le quotidien.

Il existe un domaine où l’Europe a fait des progrès considérables depuis plusieurs années : la politique étrangère. Elle est devenue un acteur incontournable sur la scène internationale. En effet, non seulement elle est le plus grand contributeur d’aide au développement mais aussi un partenaire commercial de premier ordre et une puissance avec laquelle il faut compter dans les négociations internationales. C’est à la fois un fait et un acquis que nous devons prendre en considération dans les débats en cours sur l’avenir de l’UE. L’Union est engagée à prendre ses responsabilités dans les questions qui touchent la sécurité au-delà de ses frontières, aussi bien au Moyen-Orient, qu’en Afrique et en Asie. La force de l’Europe réside dans le respect des normes, des principes internationaux et des règles du multilatéralisme.

La Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) est largement soutenue, voire revendiquée, par l’opinion publique de tous nos pays membres. Agir en commun dans un monde où les défis et les menaces sont d’une nature complexe – un monde où personne n’est à l’abri – apparaît comme une évidence à tout citoyen européen. L’absence de l’Europe est critiquée, mais pas ses efforts. L’Europe ne peut pas rester spectateur de la mondialisation, tirer profit de l’ouverture des marchés et des possibilités d’investissements, et, en même temps, rester immobile devant les problèmes posés par la mondialisation excluant les pays et les populations moins favorisés – problèmes qui, laissés en l’état, peuvent se transformer en menaces. Les intérêts de l’Union sont globaux tant au plan économique que politique.

Mais il ne s’agit pas de défendre les seuls intérêts européens à court terme dans les négociations internationales. Les Européens s’attendent à ce que l’Union puisse promouvoir ses valeurs et ses idéaux dans un monde qui change. En effet, la diffusion des principes universels – état de droit, respect des droits de l’Homme, contrôle des armements – renforce la sécurité de l’Europe. Une des conséquences de la mondialisation tient au fait qu’il est désormais impossible de trouver un intérêt national ou européen quelconque pour se développer d’une manière viable sans que ce soit au détriment des intérêts des autres pays ou régions.
Le rang et l’influence de l’Europe dépendent surtout de sa puissance économique et de ses innovations technologiques. Une Europe faible dans la compétition mondiale perdrait aussi sa position internationale. Il serait alors plus difficile de promouvoir le modèle social européen et ses valeurs. C’est pourquoi le renforcement de la PESC ne peut pas être séparé des autres objectifs de développement de l’Union et, en conséquence de la mise en œuvre de la stratégie de Lisbonne (1). Une Europe en perte de vitesse dans son économie serait politiquement faible, mais à cet égard il faut souligner qu’il s’agit d’une stratégie équilibrée où il faut tenir compte de tous les divers atouts – un développement économiquement, socialement et écologiquement viable.

Solidarité partagée des pays membres

Voilà plus de dix ans que la Finlande a adhéré à l’Union. Son expérience de la politique étrangère commune est nettement positive et ceci s’explique par le fait que les pays européens partagent les mêmes conceptions. Ils partagent un passé qui a forgé leurs nations et leurs sociétés sur un modèle commun respectueux des droits fondamentaux et des principes démocratiques. Aussi partagent-ils la même volonté de désamorcer les conflits par l’interdépendance.

En adhérant à une Union européenne soucieuse de devenir un acteur majeur sur la scène mondiale – objectif pleinement soutenu par la Finlande – l’agenda international de la Finlande s’est alourdi. En effet, la Finlande a posé comme principe l’unité des priorités européennes et à ce titre, les préoccupations de nos partenaires de la Méditerranée doivent être aussi importantes pour les nordiques que les questions touchant l’Europe septentrionale doivent l’être pour nos voisins du Sud. Cette notion d’intérêts communs de l’Europe crée sa force.

La formulation et la mise en œuvre de la PESC ne devraient pas être morcelées et déléguées aux groupes de pays les plus intéressés et les plus impliqués. Néanmoins, selon la proposition du ministre belge des Affaires étrangères, Karel de Gucht, on peut considérer, dans certains cas, qu’un groupe de pays puisse être appelé à se pencher plus activement sur les relations avec les pays tiers, relations dans lesquelles l’Union dans son ensemble n’est pas engagée. Il convient toutefois de souligner la transparence et l’ouverture de ce type de coopération restreinte et par ailleurs appelée à rester limitée compte tenu du développement de la PESC.

La politique étrangère finlandaise antérieure à l’adhésion à l’UE était naturellement plus focalisée sur son voisinage, même si la Finlande a participé activement à la recherche de solutions aux problèmes internationaux : développement, désarmement et droits de l’Homme. La Finlande a participé activement au maintien de la paix de l’ONU et figure parmi les plus grands contributeurs de troupes de ses missions de maintien de la paix. Elle revendique la paternité du processus Commission pour la sécurité et la coopération en Europe (CSCE), qui joua un rôle important dans la fin de Guerre froide.

Le groupe des pays nordiques a toujours joué un rôle actif dans les enceintes internationales et constitue toujours, soit au sein de l’UE, soit en dehors, un ensemble de fervents défenseurs du système multilatéral et du droit international.

Il ne faut pas oublier qu’en écartant définitivement toute possibilité de guerre sur notre continent, l’intégration européenne a fait de cet objectif essentiel son plus grand succès. Le système des accords bilatéraux d’avant-guerre ne pouvait pas empêcher les hostilités et protéger les pays européens de l’invasion. Cette Europe de faiblesse est remplacée par une union de solidarités tissées à travers des coopérations concrètes. Grâce à cette solidarité forte, il serait impensable qu’un pays membre soit abandonné face aux menaces et aux pressions extérieures ou aux problèmes internes. Aussi, l’Europe doit-elle disposer de moyens et de structures susceptibles de répondre à ces attentes.

Chaque pays apporte sa contribution à la formulation de la PESC. Le dernier élargissement a accru l’expertise de l’Union sur son voisinage oriental. Dans le passé, la Finlande était le seul pays membre à partager une frontière avec la Russie, et cela nous conférait une réputation d’experts. La Finlande bénéficie toujours d’une longue expérience acquise dans ses échanges avec la Russie et depuis la dissolution de l’Union soviétique, ces échanges se sont développés et diversifiés. Chaque année, nous enregistrons 6 millions de passages à la frontière finno-russe. Nos contacts quotidiens avec la Russie sont étroits et nos relations bilatérales ne souffrent d’aucun problème d’ordre politique.

Les relations avec la Russie, qui traverse une phase historique de transition, concernent clairement l’UE dans son ensemble et pas uniquement un groupe de pays membres. Cet immense pays sans passé démocratique a pris l’engagement de construire sa société et sa prospérité sur les bases de la démocratie, du respect des droits de l’Homme, de l’état de droit, et ce virage est une des conséquences de son appartenance au Conseil de l’Europe. L’UE doit prendre au sérieux les nouveaux engagements démocratiques et l’économie de marché de la Russie. Une relation stable – partenariat stratégique – entre la Russie et l’UE doit être construite sur le partage de valeurs et d’intérêts communs. Or, ces derniers temps, certains événements en Russie incitent à penser que le progrès est entravé et que la réduction de la liberté des médias et des organisations non-gouvernementales (ONG) constituerait un pas en arrière. Il faut être réaliste mais en même temps exigeant devant ce parcours : le changement fondamental d’un système totalitaire en une démocratie de type occidental ne se réalise pas du jour au lendemain. L’UE se doit d’encourager et d’aider la Russie à maintenir le cap vers la démocratie et l’état de droit. La proximité et le partenariat ne doivent pas être uniquement économique et énergétique mais aussi politique. Il est important de développer des contacts avec la société civile, de promouvoir les échanges d’étudiants et de journalistes. À titre d’exemple, les pays membres de l’Union accueillent beaucoup plus d’étudiants chinois que de russes.

Réseaux internationaux de partenariat

Face aux nouvelles menaces du monde, aucun pays ne se suffit à soi-même. Essayer d’influencer des développements et même d’infléchir certains phénomènes préoccupants n’est plus à la portée des États, fussent-ils petits ou grands. Seule une Europe unie peut avoir une influence suffisante, une voix qui porte.

L’UE doit être un partenaire fiable et plus à même d’assumer des responsabilités de sécurité et de stabilité dans le monde. À cette fin, l’UE a besoin de partenaires. On peut regretter une certaine divergence grandissante entre les valeurs américaines et européennes, en particulier en ce qui concerne les responsabilités sociales, les droits de l’homme et l’état de droit dans les relations internationales. Toutefois, eu égard aux liens historiques et aux responsabilités globales, le premier partenaire extérieur de l’Europe reste les États-Unis. Plus que jamais la coopération transite par l’UE et ce en raison des changements dans le domaine de la sécurité, du développement de nouvelles menaces et de nouveaux défis. Le poids accru de l’UE dans les questions internationales renforce également son rôle dans la coopération transatlantique et les questions sur lesquelles les points de vues divergent des deux côtés de l’Atlantique doivent être abordées. L’Europe et les États-Unis doivent mutuellement s’engager sur des valeurs et des normes internationales y compris dans l’action commune contre le terrorisme. Un relâchement dans l’application des principes qu’ils veulent promouvoir dans d’autres pays et continents porterait atteinte à la légitimité de la relation aux yeux de nos citoyens. Il n’en reste pas moins vrai qu’il n’est pas possible d’atteindre des résultats durables par des moyens qui ne respectent pas nos principes fondamentaux.

La politique de sécurité et de défense

Avant l’adhésion à l’UE de la Finlande, de la Suède et de l’Autriche – anciens pays neutres du temps de la Guerre froide –, certains mettaient en question leur engagement dans la politique de défense européenne dont les bases étaient jetées par le Traité de Maastricht. Il s’est avéré que la Finlande et d’autres pays qui ne sont pas membres de l’OTAN n’ont aucunement ralenti le développement de la politique européenne en matière de sécurité et de défense, et l’on pourrait même prétendre le contraire. Lors des négociations du Traité d’Amsterdam, et devant la divergence des points de vue des pays membres de l’OTAN sur le rôle que l’Union européenne devrait assumer dans le domaine militaire, la Finlande et la Suède ont présenté une proposition sur l’inclusion de la gestion militaire des crises dans les tâches de l’Union. À l’époque, il était clair que les Européens devaient développer leur capacité à agir en dehors de leurs frontières pour contrôler les crises. Les guerres en ex-Yougoslavie furent des expériences douloureuses.

Par la suite, la Finlande a contribué activement au développement des moyens militaires pour la gestion des crises. La Finlande participe pleinement au développement de la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD) ainsi qu’à sa mise en oeuvre. Elle a, dès le départ, soutenu les propositions de coopération au sein de l’UE dans le domaine de l’armement. Une véritable politique de l’armement et, à plus long terme, un marché intérieur de l’armement renforcent – de notre point de vue – les capacités d’action de l’UE dans la gestion des crises ainsi que les capacités de défense des pays membres.

La Finlande a gardé dans sa politique de sécurité et de défense une possibilité d’adhésion à l’OTAN. Elle n’est pas à l’ordre du jour actuellement, et il n’est nullement obligatoire qu’elle s’y trouve dans l’avenir non plus. La Finlande est partenaire de paix (2) de l’OTAN et a participé aux opérations de l’OTAN au Kosovo et en Afghanistan. Dans les circonstances actuelles il est évident qu’une coopération étroite entre l’UE et l’OTAN est nécessaire au développement de la gestion militaire des crises.

Quel doit être l’avenir de la PESD et des relations entre l’UE et l’OTAN ? Pour le moment nous n’avons aucune raison de mettre en doute les arrangements actuels. Une défense européenne commune reste l’objectif à long terme de l’intégration européenne, mais elle n’est pas encore d’actualité. Quand on parle de défense réelle, c’est-à-dire territoriale de l’Europe, il est clair qu’elle sera indépendante ou ne sera pas. Une telle défense n’est ni possible, ni nécessaire ou souhaitable en l’état actuel des choses. Pour ceux qui aspirent à une défense militaire commune dite dure contre une menace militaire il n’existe que l’OTAN. Pour des raisons historiques mais aussi très pratiques et pour maintenir la structure transatlantique la plus importante il y a de bonnes raisons de ne pas mettre en question l’existence de l’OTAN. C’est aussi le point de vue finlandais même si nous n’aspirons pas à accéder à l’Alliance.

Cela étant, il est clair que nos efforts européens et nos capacités aussi viennent de plus en plus se porter sur la coopération européenne au sein de la PESD. Aujourd’hui déjà – et plus encore dans l’avenir – l’UE est le seul organisme international qui puisse se prévaloir d’un choix des instruments assez large pour pouvoir répondre d’une manière globale et efficace aux exigences des crises et menaces qui nous attendent dans le monde actuel, comme nous l’avons souligné dans notre stratégie de sécurité européenne.

Dans ses orientations pour la PESD, la Finlande a attiré l’attention sur la complexité des menaces. Nous sommes confrontés à des menaces multiples, terrorisme, prolifération, criminalité, et qui demandent des réponses appropriées. Les moyens militaires ne seront pas suffisants. L’UE doit réellement développer une approche globale face aux crises et ainsi utiliser pleinement ses atouts politiques, diplomatiques, etc.

La Finlande a, très tôt, mis l’accent sur l’importance de constituer des capacités civiles pour la gestion des crises. Ces moyens devraient être utilisés aussi en coordination avec la force militaire. Dans la prévention des conflits et dans la sortie des crises nous constatons un grand besoin de capacités civiles : forces de police, de rétablissement de l’ordre et de l’État de droit. La gestion civile des crises s’avère une dimension de l’UE en pleine expansion et celle-ci reste le pilote dans le développement de ce concept.

L’opération engagée par l’Union pour surveiller la mise en oeuvre de l’accord de paix à Aceh en Indonésie, une opération civile mettant en jeu plus de 300 moniteurs en collaboration avec des pays de l’Association des nations du Sud-Est asiatique (ASEAN), démontre la capacité de l’Union à prendre des décisions urgentes et à déployer des missions exigeantes dans des régions éloignées du monde. La mission comptait au nombre de ses responsabilités la récupération des armes des insurgés.

Les défis de la présidence finlandaise en 2006

Prenant la suite de l’Autriche, la Finlande va assumer, pour la deuxième fois, la présidence de l’UE au cours du deuxième semestre de l’année 2006. Nous avons préparé en commun un programme de travail pour le Conseil. Il est clair que les Balkans sont parmi les priorités des deux présidences. Le statut du Kosovo reste à définir et il faut s’attacher à baliser le chemin des pays des Balkans vers l’Europe. L’Europe est consciente de ses responsabilités et l’on doit constater que les pays membres n’ont pas de politique nationale à l’égard des Balkans, mais qu’il s’agit bien d’une politique commune de l’UE qui est mise en oeuvre.

La Constitution est en suspens et il appartient à la présidence autrichienne de mener le débat concernant l’avenir du Traité. Les leaders de l’UE ont lancé à Hampton Court une réflexion sur le rôle international de l’Union. Javier Solana, haut représentant pour la PESC, et la Commission européenne sont en train de préparer des propositions pour améliorer notre action extérieure. Il est clair que l’avancée de l’Europe dans les questions mondiales nécessite des orientations nouvelles. L’UE doit être davantage capable qu’avant de prendre des décisions et d’assumer une plus grande responsabilité dans les affaires du monde. Le nouveau Traité aurait renforcé l’Union dans sa représentation extérieure. Au lieu d’une présidence tournante qui s’exprime au nom de l’UE dans le domaine de la PESC, l’Union aurait désigné dans ce rôle un responsable pour cinq ans qui aurait agi comme ministre des Affaires étrangères de l’UE. Cela aurait rendu notre politique plus visible et plus efficace à l’instar de la politique commerciale.

Dans le développement de la PESC, la Finlande, connue sans doute pour sa capacité à ne pas perdre de vue ses objectifs, a une approche pragmatique. La force dans l’action extérieure de l’UE réside dans l’unité des points de vues, que ce soit à 25, à 27 pays ou même d’avantage. L’Europe fait la différence lorsqu’elle parle d’une seule voix. Nos procédures de prise de décision doivent être efficaces pour garantir une action rapide et des réponses adéquates aux situations nouvelles dans le monde. La Finlande a soutenu une plus grande utilisation de décisions à la majorité qualifiée dans le domaine de la PESC. La formulation de la PESC ne se fait pas par la voie législative mais par un commun accord sur des positions diplomatique et politique. D’ordinaire, on ne vote pas, néanmoins, les compromis de ces déclarations devraient être agréés en suivant les points de vue de la majorité des pays membres. Une méthode de prise de décision basée sur l’unanimité facilite le veto d’un seul pays même dans les cas où les intérêts fondamentaux ne sont pas en jeu. Toutefois, dans le domaine de la PESC, l’élargissement n’a pas bloqué la capacité du Conseil à se mettre d’accord sur les lignes de conduite. À 25, chaque État membre ne peut pas s’exprimer, mais ce qui compte, c’est que les différents points de vues aient été énoncés et pris en considération.

L’Europe doit miser davantage sur l’action. Et là surgissent des difficultés liées à la structure des piliers de l’Union créés par le Traité de Maastricht. Les moyens et les instruments, l’aide au développement, les relations contractuelles, les avantages de l’accès au marché relèvent de la compétence de la Communauté et leur mise en œuvre de la responsabilité de la Commission européenne. Or, l’action extérieure de l’Union devrait être cohérente et non divisée selon les compétences. La Communauté a beaucoup de pouvoir dans les relations extérieures et son action est aussi d’une nature politique, il n’y a pas lieu de créer une subordination à la PESC. Néanmoins il faut tenir compte du fait que la PESC doit être pourvue de ressources suffisantes compte tenu de l’expansion des actions de gestion de crise, en particulier des nombreuses missions civiles ces dernières années.

La Finlande participe à toutes les activités de l’Union et souhaite faire avancer l’Europe pour qu’elle soit forte et capable d’agir, ce qui va dans son intérêt. Une action cohérente est primordiale. Tous les acteurs sur le plan extérieur – le Conseil, la Commission européenne, les pays membres – doivent s’exprimer unanimement et agir de concert dans les relations avec les pays tiers, les organisations et les négociations internationales. Dans l’avenir, appuyée sur une coopération consulaire plus étroite, l’action extérieure devrait être davantage au service des citoyens.

(1) La stratégie de Lisbonne est basée sur un partenariat entre la Communauté et les États membres. Elle présente une série de réformes visant à stimuler la croissance et l’emploi et a soutenir le modèle social européen.
(2) La Finlande ne fait pas partie des 19 membres de l’OTAN mais est l’un des 44 « partenaires de paix » de cette organisation, garantissant la coopération politique et militaire de la Finlande en respect avec les principes démocratiques qui sous tendent l’OTAN.

Note :

Cet article a été publié dans le numéro 61 de La Revue internationale et stratégique, dirigé par M. Pascal Boniface, et porte sur « Les fondements des politiques étrangères des États européens ». Ce numéro spécial a pour ambition de dresser un panorama et de confronter les conceptions de la politique étrangère des différents États membres de l’Union européenne. À cette fin, ont été non seulement sollicités des auteurs (chercheurs, hommes politiques et hauts fonctionnaires) français mais aussi provenant de l’ensemble des pays de l’Union européenne. Vous pouvez acquérir ce numéro en librairie ou en ligne sur le site Internet www.iris-france.org

La Revue internationale et stratégique est une publication de l’Institut de relations internationales et stratégiques (IRIS), centre de recherche français sur les questions stratégiques et les relations internationales. »