Les Finlandais constatent que, depuis dix ans, cette zone a connu, sur les plan politique et économique, de profondes transformations. L'Union y joue, comme dans la région méditerranéenne, un rôle de plus en plus affirmé, ce dont elle doit tirer des conclusions.

Cet article est bâti autour de trois axes: l'évolution de la zone depuis la fin des années 1980, l'initiative finlandaise dans le cadre de l'évolution de la politique extérieure de la Finlande, et les conséquences de l'initiative finlandaise.

L'évolution de "l'espace septentrional" au cours de la décennie 1987-1997

Entre 1945 et la fin de la décennie 1980, "l'espace septentrional" était divisé en trois morceaux: un premier rattaché à la sphère d'influence soviétique et constitué de la Russie, de la Pologne, des Pays Baltes et de l'Allemagne de l'Est, un second relevant du bloc occidental et de l'OTAN, avec le Danemark, la Norvège et l'Islande, le troisième étant formé des neutres, Suède et Finlande. Cette dernière avait, grâce à une stratégie mêlant opiniâtreté et habileté, échappé à la tutelle soviétique au lendemain de la deuxième guerre mondiale.

Dans les transformations ultérieures, les éléments extérieurs, en particulier l'effondrement de l'URSS et la montée en puissance de l'Union Européenne, ont joué un rôle déterminant.

La dislocation du bloc socialiste, à la charnière des années 80 et 90, entraîne des changements de régime en Allemagne de l'Est et en Pologne, suivis de la réunification de l'Allemagne et du rapprochement de Varsovie avec l'Occident, de son adhésion à l'OTAN - en attendant celle à l'UE -, et de l'indépendance des États baltes en 1991. Elle signifie enfin la liberté de manoeuvre totale pour la Finlande, qui déjà, sous l'ère Gorbatchev, avait esquissé son rapprochement avec l'Europe de l'Ouest, notamment en adhérant au Conseil de l'Europe, et en contribuant au resserrement des relations entre l'AELE et la CEE. Cela aura pour conséquence la fin du traité d'amitié signé en 1948 avec Moscou et son remplacement en janvier 1992 par un "accord de bon voisinage", lequel encourage entre autres la coopération régionale entre la Finlande et la Russie du nord-ouest, qui font partie de "l'espace septentrional".

Ces données positives ne masquent cependant pas aux yeux des Finlandais un certain nombre de faits inquiétants. La Russie, amoindrie, demeure une grande puissance militaire. Ses forces, en particulier ses forces aéronavales, dotées d'un armement nucléaire, sont présentes dans le nord-ouest et représentent un danger potentiel pour la zone toute entière, dont les pays nordiques. Sur les plans politique et économique, c'est un État instable, à l'avenir incertain. Elle est une source de menaces majeures pour l'environnement, car elle pollue la Baltique et fait courir des risques à la région en raison de l'insécurité de ses centrales nucléaires et des déchets nucléaires et des combustibles usés qui s'accumulent dans le nord-ouest. Enfin, corruption et criminalité s'y développent. Ces risques affectent également en partie les États baltes, atteints par d'autres facteurs d'instabilité, tels que celui des minorités russophones et les relations tendues avec Moscou.

Pour Helsinki, le remède face à ces dangers consiste à rechercher dans la Communauté européenne une garantie de sécurité, à défaut d'une alliance militaire, et à enserrer Moscou et les Baltes dans un réseau de coopérations et d'interdépendances, à les aider à instaurer un État de droit démocratique et à créer les conditions d¹un développement économique durable.

La désintégration de l'URSS, jointe au dynamisme de l'ensemble européen et à sa force d'attraction, est à l'origine de l'élargissement de l'Europe vers le nord. Si la Norvège et l'Islande restent à l'écart, pour des raisons économiques surtout, et se contentent de participer à un Ensemble Economique Européen peu contraignant, excluant les secteurs sensibles de la pêche et de l'agriculture et ne comportant pas de supranationalité, les neutres se sentent les coudées franches et la Suède et la Finlande rejoignent l'UE dès le 1er janvier 1995. De nombreuses candidaturessuivront, dont celles des Baltes et de la Pologne. Les sommets de Luxembourg, fin 1997, et d'Helsinki (fin 1999) fixeront les étapes suivantes de l'élargissement.

La Russie fait bande à part. Mais l'UE sait qu'elle ne peut "isoler" la grande nation. Diverses formes de coopération sont prévues, regroupées dans l'accord de partenariat et de coopération en vigueur depuis le 1er janvier 1997.

L'espace septentrional est donc relié à l'UE selon trois modalités différentes. Il est soit intégré à l'Union, comme c'est le cas au Danemark, en Suède et en Finlande, soit couvert par l'Espace Economique Européen, accord qui lie les Quinze, la Norvège et l'Islande, soit lié à l'UE par des accords de partenariat, comme ceux qui existent avec la Russie pour la Russie du nord-ouest et avec les pays de l'est et du centre de l'Europe qui souhaitent adhérer à l'UE. A ces accords correspondent les programmes de coopération PHARE, TACIS et INTERREG, et, depuis 2000, SAPARD et ISPA.

L'initiative finlandaise de 1997 proposant de créer le concept de "dimension septentrionale" vise à doter l'Union d'une politique septentrionale globale, comme elle a une politique méditerranéenne. Son objectif est de favoriser les intérêts mutuels politiques et économiques et l'interdépendance des Européens et des États voisins. Dans cet esprit, il convient de mettre plus de cohérence dans les programmes existants et de mieux coordonner les initiatives dans et en dehors de l'Union.

La proposition finlandaise amplifie également les initiatives prises par les organisations régionales. Depuis les années 1950, les cinq États nordiques, Danemark, Suède, Norvège, Finlande et Islande, coopèrent dans le cadre du Conseil Nordique. Après l'élargissement de l'UE, et pour éviter les "doubles emplois", le Conseil Nordique a recentré ses actions sur quelques axes essentiels, et a désormais parmi ses priorités la coopération avec les régions avoisinantes, baltique et arctique. Ces "stratégies" sont adoptées en 1996. À la même date, la Finlande propose de rationaliser l'aide nordique à ces régions et de la coordonner avec l'aide européenne.

D'autres regroupements régionaux se sont constitués au cours de la décennie 90 sur le modèle du Conseil Nordique. Le premier est le Conseil des États de la mer Baltique, né en 1992. Il recouvre la même zone que l'espace septentrional. Ses thèmes prioritaires sont le développement de l'économie et des infrastructures et la démocratisation des institutions. Le second est le Conseil Euro-Arctique de la mer de Barents, instauré en 1993, et qui comprend les cinq pays nordiques, la Russie et l'UE. Le troisième est le Conseil Arctique, créé en 1996 et regroupant les pays nordiques, la Russie et les pays d'Amérique du nord. Il convient aussi de rappeler l'importance de la Convention pour la protection de l'environnement baltique marin, signée en 1974 et renouvelée en 1980 et 1992, qui a institué la Commission d'Helsinki.

Quels que soient les avantages de tels regroupements, les risques de double emploi et de dispersion sont évidents. C'est pourquoi la proposition soumise aux Européens par les dirigeants finlandais en 1997 s'avère particulièrement intéressante.

L'originalité de la politique européenne et septentrionale finlandaise

Depuis 1991 et la dislocation de l'URSS, la Finlande a donné pour objectifs prioritaires à sa diplomatie la participation active à l'UE et une politique dynamique dans la zone septentrionale. Dernière arrivée dans l'Union, elle se veut néanmoins "élève modèle" et entreprend de faire partie du cercle privilégié où se prennent les décisions essentielles, par exemple celles qui concernent la mise en place de l'euro. Mais elle se considère aussi comme un trait d¹union entre l'UE et les régions avoisinantes, notamment la Russie. Elle s'estime pour cela la mieux placée des Nordiques, sans qu'il s'agisse pour elle de prendre une revanche historique sur la Suède, et cela à plusieurs titres : géographique, en raison de sa frontière commune avec la Russie ; linguistique, en raison de la parenté entre les langues finnoise et estonienne ; historique, en raison d'un passé qu'elle partage partiellement avec les pays Baltes. Elle possède en outre une "expertise" pour ce qui concerne ces pays, et des liens personnels ont souvent été tissés avec leurs dirigeants.

La Finlande, adhérente "modèle" de l'Union Européenne

Depuis 1995, la Finlande se veut donc membre du "premier cercle" de l'UE. Rompant avec un certain passé, elle prend des décisions politiques courageuses, ou fait des choix économiques difficiles. Deux exemples sont caractéristiques de cette option : en matière de politique étrangère et de sécurité commune, elle donne de la notion de neutralité, qui - comme en Suède - constitue depuis des décennies le fondement de sa politique extérieure, une interprétation lui permettant d'accepter les dispositions du traité de Maastricht ; sur le plan monétaire, elle a été le seul État nordique à adhérer à l'Union économique et monétaire, c'est-à-dire à l'euro, dès 1999, la Suède et le Danemark préférant attendre. Or, cela n'allait pas de soi pour un pays habitué aux fluctuations de change et aux dévaluations compétitives.

La Finlande juge que l'entrée dans l'UE des pays de l'Est aidera à renforcer la démocratie et l'économie de marché, générant une stabilité croissante en Europe. En particulier, elle voit le bénéfice que la région de la Baltique retirera de l'adhésion des États baltes. Mais, consciente des difficultés que rencontrent ces États pour promouvoir les réformes préalables à l'adhésion, et sensible à la diversité des situations, elle adopte une attitude réaliste qui, en 1997, lui a fait accepter que, seule parmi les États baltes, l'Estonie soit admise au premier train des négociations. Elle a mis toutefois à profit sa présidence de l'Union, au second semestre de 1999, pour faire de l'élargissement une priorité de l'agenda européen et stimuler les candidats dans leurs efforts pour réaliser des réformes, tout en sachant que certains dossiers difficiles prendront du temps et que, malgré l'impatience des postulants, il est difficile de prévoir des dates exactes d'adhésion. S'agissant de la participation des Baltes à l'OTAN, la prudence prévaut à Helsinki, où l'on sait qu'elle risquerait d'irriter Moscou (même si, au vu de récentes déclaratios de M. Poutine, une évolution paraît depuis peu se faire jour en Russie). La Finlande, qui, elle-même, ne fait pas acte de candidature à l'Alliance, en laissant cependant l'option ouverte, affirme que tout pays a le droit de participer aux alliances de son choix, mais elle a longtemps évité de faire écho bruyamment aux demandes baltes.

Il ne faudrait pas que la stabilité de la région souffre de tensions générées par l'intégration des Baltes dans l'OTAN. Depuis quelques semaines, cependant, on note une "décrispation" relative sur cette question.

Le dynamisme finlandais dans la zone septentrionale

La dislocation de l'URSS a été suivie avec un vif intérêt en Finlande. Même si les réactions aux événements baltes de 1991 y ont paru, au départ - expérience et prudence obligent - empreintes d'une certaine réserve, comparées à celles des autres Nordiques, même si le Président Koivisto et le gouvernement se sont montrés circonspects, avant que la répression s'abatte sur Vilnius et Riga, la diplomatie finlandaise a par la suite mis les bouchées doubles, en développant une stratégie de "coopération avec les régions avoisinantes", qui est devenue une composante essentielle de la politique étrangère et de coopération d'Helsinki. Ces "régions avoisinantes" sont la République de Carélie, la région de Mourmansk, la région de Leningrad (et la ville de Saint-Petersbourg), qui font partie de la Fédération de Russie, ainsi que la Pologne, et surtout les États baltes.

Cette politique prend en compte la volonté de certains États de rejoindre l'UE, mais aussi la présence aux frontières d'une Russie instable et incertaine, qu'il convient de ne pas isoler, par exemple avec l'élargissement de l'UE, mais d'insérer dans un réseau dense d'interdépendances et de coopérations, impliquant les autres États voisins, et surtout l'Union. On peut remarquer à ce propos que, depuis 1995, la frontière finlando-russe, d'une longueur de près de 1300 km, est une frontière extérieure de l'UE.

De 1990 à 2000 (inclus), 5,765 milliards de markkas finlandais (1 euro = 5,94573 markkas) ont été consacrés à la "coopération avec les régions avoisinantes".

Les objectifs majeurs de cette démarche sont d'encourager le processus de démocratisation, la promotion de l'État de droit, la recherche de la stabilité économique et politique, de lutter contre les pollutions, de prévenir les risques nucléaires, et de préparer à l'adhésion les pays candidats à l'UE, États baltes et Pologne. La coopération s'est intensifiée au cours des dernières années, et on définit aujourd¹hui des programmes d'assez grande envergure, susceptibles d'agir durablement sur le développement.

Depuis 1997, il est en effet possible de signer des accord comportant des engagements triennaux.

Avec des moyens limités face aux immenses besoins, la Finlande sait qu'elle ne peut se contenter de programmes bilatéraux, mais qu'elle doit aussi agir dans le cadre des actions multilatérales, auxquelles elle apporte par ailleurs son expertise des réalités locales. Elle participe ainsi à diverses opérations, avec les institutions financières internationales (Banque Mondiale, SFI, BEI, BERD, Banque Nordique d'Investissement, etc.), les Nations Unies (PNUD), et, bien entendu, l'Union Européenne (programmes TACIS - Russie et CEI - et PHARE - États baltes, Pologne, etc. -; auxquels s'ajoute le programme INTERREG dans le cadre des fonds structurels de l'Union), et les organisations régionales. Depuis 1990, plus de la moitié des fonds de la coopération avec les zones avoisinantes est consacrée à des programmes multilatéraux.

En 2000, les crédits alloués à cette coopération ont été de 227,6 millions de markkas, sans compter la participation aux programmes européens TACIS et PHARE (les "programmes de coopération transfrontière" et les actions de "sécurité nucléaire" des institutions européennes impliquent tout spécialement les Finlandais). Sur ce total de 228,7 millions, une fois déduits l'aide à l'Ukraine et à la Hongrie et près de 63 millions non affectés par pays, la Russie a reçu 84,2 millions, la Pologne 5,5, l'Estonie 23,5, la Lituanie 13,7 et la Lettonie 14 millions. Il faut ajouter 13,1 millions pour des programmes communs aux Républiques baltes.

Pour l'ensemble des pays aidés -en 2000- , 34% du total concerne le secteur de l'environnement lato sensu, 20% la coopération économique, qui consiste essentiellement en investissements, 8,2% la sécurité nucléaire, 7,3% l'administration et le soutien à l'intégration européenne, 6,5% la santé et l'aide sociale, et près de 6% l'agriculture et les forêts.

Le cas des États baltes met bien en lumière ces priorités. En 2000, sur une enveloppe totale de plus de 64 millions de markkas, l¹environnement a reçu quelque 34 millions, l'amélioration des capacités de gestion de l¹administration et l'aide à l'intégration européenne 9,85 millions, la sécurité intérieure et extérieure 8,7 millions. Parmi les projets bilatéraux finno-baltes -financés récemment- les plus notables, on peut citer, pour l'Estonie et la Lettonie, l'approvisionnement en eau et le traitement des eaux usées d¹un certain nombre de villes, l¹appui à la formation des forces armées, l¹assistance technique à la police, l'assistance technique dans la préparation à l¹adhésion à l'UE. Pour la Lituanie, c'est l'environnement, et en particulier la gestion de l'eau, qui prédomine ; la sécurité de la centrale nucléaire, l¹agriculture, la défense, la police, ainsi que les préparatifs de la future adhésion à l'UE sont également des secteurs privilégiés.

Une initiative prometteuse: la "dimension septentrionale"

Fin 1997, avec l'initiative de la "dimension septentrionale", la Finlande invite l'Union Européenne à définir une politique globale à l'égard de cette zone, politique qui doit porter sur des domaines variés.

L'initiative finlandaise propose d'abord qu'on définisse une stratégie commune pour développer les infrastructures, transports, télécommunications, réseaux de distribution et marchés de l'énergie, et pour exploiter les ressources naturelles. Helsinki souligne l'importance des réserves russes en gaz naturel, à même de satisfaire les besoins croissants de l'UE.

On insiste aussi sur la protection de l'environnement. La production et la consommation d'énergie, y compris nucléaire, menacent dans ces régions l'équilibre écologique. La pollution de la mer Baltique a atteint des niveaux inquiétants. Il faut veiller à une bonne gestion de l'exploitation des forêts. Il importe aussi d'assurer la sûreté nucléaire. Des déchets radioactifs sont stockés dans le nord-ouest de la Russie, les brise-glace et sous-marins russes utilisent du combustible nucléaire, et les centrales nucléaires russes et lituanienne ne présentent pas toutes les garanties de sécurité.

L'initiative finlandaise prend également en compte l'éducation, la formation et la recherche, ainsi que la santé et les services sociaux, et veut favoriser le développement des échanges commerciaux et des investissements transfrontaliers, interrégionaux et transnationaux, grâce aux programmes INTERREG, PHARE, et TACIS.

Elle prévoit aussi le renforcement de la lutte contre la criminalité, notamment transfrontalière. Dans ce dernier domaine, il s'agit de compléter le travail du Conseil des États de la mer Baltique, et de la Task Force Visby, mise en place à cet effet. On s'attaquera aussi aux problèmes spécifiques de l'enclave de Kaliningrad. Il convient de mettre en oeuvre et de dynamiser dans la région la politique européenne des visas et de lutte contre le crime, et d'organiser la formation des agents nationaux impliqués.

La politique de sécurité proprement dite est toutefois exclue.

Il n'est pas question de créer des institutions ni de dégager de nouveaux crédits, mais de mieux coordonner, en visant une plus grande cohérence, les objectifs et les moyens, notamment financiers, qui existent au sein et en dehors de l'Union. Une telle politique vise à faire apparaître des priorités, à lutter contre les doubles emplois et redondances, et à stimuler les synergies, les interactions, l'interopérabilité potentielles, sources de valeur ajoutée. Les organisations régionales, en particulier le Conseil des États de la mer Baltique, mais aussi le Conseil de la mer de Barents et le Conseil Arctique, font déjà un travail important de coordination, et l'UE y est présente. Mais son rôle doit être plus central et dépasser le cadre de ces organismes.

L'initiative finlandaise n'exclut pas une association avec l'Amérique du nord qui pourrait fournir une aide technologique et financière. On souligne aussi le rôle éventuel des institutions financières internationales, dont la BERD, la Banque Nordique d'Investisement, etc. Et enfin, on insiste sur l'indispensable, et irremplaçable participation du secteur privé (en particulier pour les investissements).

L'initiative finlandaise a fait l'objet d¹encouragements lors de diverses réunions européennes, au Conseil européen de Luxembourg en décembre 1997, et au Conseil de Vienne en décembre 1998, qui apporta son soutien à un rapport favorable de la Commission européenne. Les lignes directrices d'un programme furent adoptées par l'UE en mai 1999, approbation confirmée au Sommet de Cologne en juin 1999.

Mais le projet s'est ensuite heurté au refroidissement des relations euro-russes, consécutif à la crise de Tchétchénie. Peut-être est-ce là une des raisons pour lesquelles la réunion ad hoc des ministres des affaires étrangères des Quinze et des pays "partenaires", organisée par Helsinki en novembre 1999, n'a pas connu un franc succès, alors qu'elle devait dynamiser et concrétiser le processus à la veille du Sommet d'Helsinki de décembre.

Celui-ci invita cependant la Commission à préparer pour juin 2000 un plan d'action, en collaboration avec les pays partenaires. C'est ce "Plan d'action pour la Dimension Septentrionale dans les politiques extérieure et transfrontière de l'UE" qui fut approuvé par le Conseil européen de Feira en juin 2000. Comme prévu, ledit plan, couvrant la période 2000-2003, identifiait quelques secteurs hautement prioritaires, tels l'environnement (traitement des eaux usées à Saint Petersbourg, Kaliningrad et dans les États baltes, pollution atmosphérique, protection de la zone arctique, etc.), la sécurité nucléaire (problèmes des centrales, des déchets nucléaires, etc), la lutte contre la criminalité internationale, et les problèmes de Kaliningrad (bientôt enclave au sein de l'UE, après l'élargissement de celle-ci). Mais le champ global de la coopération était plus vaste, et comprenait en outre : l'énergie, les infrastructures de transport transfrontière, la justice, les investissements, la santé et les programmes sociaux, les télécommunications et les technologies de l'information, la formation et la recherche, la sauvegarde des modes de vie des populations arctiques autochtones, etc.

La Présidence suédoise de l'UE organisa ensuite une réunion de toutes les parties intéressées (au niveau des ministres des Affaires étrangères) à Luxembourg le 9 avril 2001, en vue de faire le point sur les progrès enregistrés dans l'exécution du "Plan d'action" adopté à Feira. On se félicita entre autres de la coopération envisagée avec les Institutions Financières Internationales (IFI) -notamment la BERD et la Banque Nordique d'Investissement- pour le financement d'équipements et d'infrastructures pour la protection de l'environnement (traitements des eaux, problèmes des déchets nucléaires) dans le cadre d'un "Partenariat environnemental de la Dimension Septentrionale" ; ou encore du lancement prochain (à l'initiative du Conseil Baltique et de la Commission) d'un Plan d'action pour la e-Dimension Septentrionale (technologies de l'information, etc.). Le Conseil européen de Göteborg (15-16 juin 2001) confirma ces appréciations, approuvant spécialement le nouveau "Partenariat environnemental" associant les IFI, et souhaita qu'on accélère la mise en oeuvre du "Plan" de Feira -la Commission devant jouer un rôle moteur- dans la perspective prochaine de l'intégration de nouveaux États dans l'UE.

Durant le second semestre 2002, la présidence danoise devrait s'attacher à définir de nouveaux objectifs pour le "Plan d'action" de Feira au-delà de 2003.

Du coté finlandais proprement dit, un "Forum national sur la Dimension Septentrionale" s'est tenu à Oulu le 15/1/2001, avec les administrations, municipalités, universités, ONG, et de nombreuses entreprises privées : on y mit l'accent sur les récentes initiatives et programmes finlandais dans la région, sur les progrès en cours et surtout ceux qui restent à faire dans une foule de domaines : franchissement des frontières entre États de la zone, développement des infrastructures de transport, coopération énergétique (pour le gaz en particulier), gestion des forêts, environnement, recherche, santé et lutte contre les épidémies, etc. Par la suite, le Premier ministre Lipponen et le Président Poutine discutèrent de la "Dimension Septentionale" et des priorités russes lors de leur rencontre de septembre 2001, et soulignèrent l'importance de l'usine de traitement des eaux usées du Sud-Ouest de Saint Petersbourg qu'allait financer le "Partenariat environnemental" (avec une contribution substantielle de la Finlande), tandis que le dirigeant russe insistait sur l'intérêt que son pays portait à l'amélioration (coûteuse) de la liaison ferroviaire Helsinki-Saint Petersbourg. Le Chef du gouvernement d'Helsinki mentionna, entre autres, comme objectifs à atteindre rapidement l'élimination des entraves aux échanges commerciaux (contrôles bureaucratiques aux frontières) et des progrès décisifs à Kaliningrad.

Enfin les autorités finlandaises ont patronné un "Forum international sur la Dimension Septentrionale" à Lappeenranta, les 22 et 23 octobre, auquel participaient, outre M. Lipponen, Mme Wallström et M. Erkki Liikanen, membres de la Commission européenne, et le Vice-Premier ministre russe Viktor Khristenko, ainsi que les Présidents de la BERD et de la Banque Nordique d'Investissement. Le ministre russe émit quelques critiques concernant la limitation des projets réellement mis en oeuvre dans le cadre de la "Dimension septentrionale", et regretta qu'on n'ait pas encore inscrit certaines des priorités (infrastructures, transports, etc.) de son pays.

Si le rôle de la Finlande dans le lancement de l'initiative est à souligner, les progrès du concept de "dimension septentrionale" dépendent pour une large part de l'attention et de l'intérêt que lui accordera l'Union dans son ensemble dans les semestres à venir. Et là intervient un facteur d'incertitude non négligeable: en effet, destinés à "amarrer" à l'Europe la Russie et les pays baltes, le concept et sa mise en oeuvre sont très étroitement liés à l'attitude adoptée par Moscou vis-à-vis du monde extérieur, et en particulier de ses voisins européens. La Russie choisira-t-elle l'isolement ou la coopération multiforme? Les dirigeants du Kremlin ont d¹une certaine manière entre leurs mains l'avenir de l'initiative. L'évolution des derniers mois permet d'être raisonnablement optimiste.